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农村合作基金会兴衰

农村合作基金会的五个阶段 

  纵观中国农村合作基金会产生和发展的历史过程,大体上可划分为五个主要阶段。 
  萌发阶段(1984年至1986年) 早在1983年下半年,黑龙江、辽宁、江苏等地的一些乡村,为有效地管理和用活集体积累资金,通过清理整顿集体财产,试行集体资金“队有村管”或“队有乡管”等办法,利用所统管的集体资金在乡村集体经济组织成员之间有偿借用,进行内部融资。 
  改革试验阶段(1986年至1991年)1986年8月,中央指出:在不开展存贷业务的情况下,这种在内部相互融资的办法应允许试行。后来又指出通过中国农业银行在信贷业务上予以指导。中央对农村合作基金会的鼓励、支持、试验及推广,使得全国农村合作基金会蓬勃发展。1986年底至1988年底是农村内部资金融通总量增长最快的时期,两年间增加了约40亿元。到1992年,全国已建立的以农村合作基金会为主要形式的农村合作金融组织,乡(镇)一级1.74万个,村一级11.25万个,分别占乡(镇)总数的36.7%和村总数的15.4%,年末筹集资金164.9亿元。其中,四川、江苏两省以上指标均已超过20亿元,河北、山东两省也接近20亿元。 
  高速扩张阶段(1992年至1995年) 邓小平南巡讲话后,全国上下兴起了新的投资热潮,在这一宏观背景下,已经初具规模的农村合作基金会表现为在扩张中积累矛盾。许多农村合作基金会在地方政府的干预下,把大笔的款子盲目投向急需资金的乡镇村办集体企业。这一时期金融秩序混乱,供销社、计生委、民政、劳动和社会保障等部门都加入了创办基金会、股金会,参与高利率资金市场的恶性竞争。由于基层政府对合作基金会行政干预多,监督机制弱,管理水平低,资金投放风险放大,经营效益明显下滑,不仅单纯追求高收益导致资金投放的非农化趋势发展到十分严重的地步,而且局部地区开始出现小规模的挤兑风波。 
  整顿发展阶段(1996年至1998年) 这一时期,农村合作基金会减弱以数量扩张为主的发展势头,转向把强化管理放在更为主要的位置。但改革措施在操作上出现两个难点,一是对信用社和基金会双方已经存在的不良资产难以处置,一旦出现挤兑将会由经济问题而引发社会问题。二是农行和信用社受中央调控,而乡镇级的农村合作基金会是基层政府参与组成、没有许可证而从事金融业务的准金融组织。由于双方都带有浓厚的行政色彩,从而加剧了清理整顿的难度。1997年11月决策层决定全面整顿农村合作基金会。任何金融组织突然被宣布关闭都必然发生挤兑危机和动荡局面,因此,1998年各地普遍出现挤兑,四川、河北等地甚至出现了较大规模的挤兑风波,并且酿成了危及农村社会及政治稳定的事件。 
  清理关闭阶段(1999年1月以后) 1999年1月国务院发布3号文件,正式宣布全国统一取缔农村合作基金会。从各地的实践来看,清理整顿工作基本上分为清产核资、分类处理、清收欠款和存款兑付几个阶段进行。 
  清理整顿的成效和问题 
  依靠政府压力和以行政手段控制的优势,全国农村合作基金会的清理整顿工作基本上完成了上级的任务。但是,由于上级以行政命令关闭本来是地方政府控制的基金会,必然造成政府信用丧失,因此带来的资产损失相对更为严重。目前,农村合作基金会清理整顿第一阶段工作基本完成,但还遗留了一些问题。 
  首先,由乡镇政府向银行申请贷款兑付基金会债务,实质上把债务转向了乡镇政府并承担贷款利息,这给乡镇财政造成的压力较大。特别是在许多乡镇政府本身已经是“负债经营”的情况下,难以继续按照承诺按时兑现股金,于是不得不通过增加摊派提留,向农民转嫁债务负担。有些地方已经出现税收“预征”现象。 
  其次,追回合作基金会尚未收回的拖欠借款,应当是兑现未来偿还计划的主要资金来源。但是由于第一阶段的清收工作采用了各种手段,有希望追回的借款大部分已经收回,剩下的都是难以追收或者已无法收回的死账。因此,在县乡村政府组织已经债台高筑的条件下如何收回欠款,已经演变为一个后续党政领导如何维持地方信用的、长期化的问题。 
  对农村合作基金会的再认识 
  农村合作基金会是人民公社体制解体后,农村基层重建和完善农业积累制度的一种组织基础,它是社区合作经济组织内部各成员在资金上互通有无、有偿使用、独立核算、自负盈亏、民主管理、自愿互利、共担风险的一种专业性合作经济组织。以往的数据也足够支持这种判断。从全国情况看,自1990年至1996年,全国农村合作基金会累计投放于种养业生产的资金已达到1515亿元。1996年投放于农业生产的资金占当年投入总额的比重已达43.3%。生活服务方面的资金达到730亿元,1996年投入的资金占当年投入总额的比重为19.9%。上述两个方面的支农资金合计占63.2%,大大高于农行和信用社的比重。但是,通过近年来各地在清理整顿期间获得的资料进一步分析,得出的认识则可能有很大差别。 
  (一)乡镇与村级基金会的不同性质及符合自治法的适用政策 
  合作基金会本应属于集体所有性质的金融组织。但是,客观上大多数地方在推行大包干以后没有再深化农村改革,没有进行产权相对清晰的“社区股份合作制”改制。因此,农民作为集体成员,对集体资金事实上丧失了控制权。尤其是在推行“村有乡管”的条件下,乡镇政府可以通过下属“经管站”直接将集体资金划入合作基金会,以基金会的名义开展信用活动。这一切甚至完全不必征得村级集体经济组织同意。可见,在乡镇及其以上建立的合作基金会,并非是农民和村集体经济组织参与制度创新的结果。如果说大多数在乡镇级组建的农村合作基金会是属于地方政府所有的农村金融组织,而大多数没有实行“村有乡管”的村级合作基金会则可以认为仍然是属于“集体所有”的,那么,建立在村级的基金会符合自治法确立的自我积累、自主发展原则。与之相应的合理的政策,则应该是在落实法律规定的财务公开原则的前提下进行规范改制,而不是关闭。 
  (二)集体资金具有“准资本金”的性质与集体积累的增加 
  一般情况下,要维持合作基金会的运作和稳定发展,就必须使集体资金尽可能稳定并有所增长,否则,这种没有中央银行支持的合作金融组织就不可能有任何信用基础可言。实践也证实,绝大多数合作基金会在发展过程中,集体股金都相当稳定,不仅没有减少,反而不断有所增长。再考虑到集体资金只是一个可以抽走的“准资本金”这一事实,我们只能认为,乡镇级农村合作基金会的实际所有者是地方政府,而不是集体。村级集体组织以股东身份应该获得的所有者地位也是“缺位”的。 
  (三)地方金融的制度创新与适用政策 
  乡镇(有些地方发展到县级)政府通过上收集体资金的实际控制权和掌握的地方资源开发权,实际做到的是以组建农村合作基金会发展地方经济与中央政府的金融垄断控制相抗衡。这种地方政府的所谓金融“创新”的积极作用,在于客观上缓解了农村非农产业受资金短缺制约的矛盾,支持了能够向地方政府上交利润的乡镇企业的发展。数据和调查情况纠正了我们过去的认识,尽管中央政府和过去相应的政策研究都一再明确界定农村合作基金会不是一种金融组织,而只是一种农村内部的资金互助组织,具有合作经济的内涵,但实际上在没有推进农村基层的综合改革的条件下,至少在乡镇级并不具有生成这种合作性质的可能。 
  农村合作基金会的兴衰,反映了一个无法回避的事实:无论中央政府还是地方政府,所建立的农村金融体系都存在着重大制度缺陷。经过大约15年的实践检验,已经产生的一个经验性认识似乎更应该被人们接受:事实上,只有村级以下的社区性合作金融仍然具有生命力,尽管这种“土办法”与建设现代金融体系的方向似乎并不一致。
  作者为中国体改研究会副秘书长


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